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  • 改革開放40年:“引進來”與“走出去”

    2019-03-06 15:25:24
    來源:成都先鋒雜志
    編輯:山盈盈

    改革開放40年:“引進來”與“走出去”

    張建平 劉桓

    改革開放40年,中國對外開放經歷了由“出口導向與以FDI擴大為動力的進口替代相結合的外向型經濟”向“引進來和走出去”共同發展、東中西部協調發展的外向型經濟轉變的發展歷程。“引進來”和“走出去”是中國改革開放40年經濟增長、融入國際分工體系的重要方面,是中國對外開放的重要內容。這里“引進來”主要分析吸引外商直接投資(IFDI),“走出去”則分析對外直接投資(OFDI),總結“引進來”和“走出去”的發展經驗,對下一階段建設更高水平的開放型經濟新體制有重要指導意義。

    “引進來”與“走出去”的發展歷程

    根據“引進來”與“走出去”流量的大小以及相互之間的關系,將其分為五個發展階段。

    一是1978-1990年,改革開放初期,“引進來”為主的階段。

    1978年中國改革開放開始起步,對外開放政策以“市場換資本”戰略為主,著眼于引進外資以彌補“雙缺口”,主要采取“興辦經濟特區”、開放沿海口岸等一系列措施,引進了一批以可口可樂、麥當勞、肯德基、大眾汽車等為代表的滿足國內初級消費的外資企業,著力發展了以“三來一補”為主的輕紡制造業,推動了東部沿海以及珠三角等區域經濟迅速發展。同時外資主要來源于臺港澳企業、海外華人華僑資本。

    資本要素的跨國流動表現為以引進外資為主的特點,同時,對外投資實行限制和謹慎審批的政策,此階段我國實際利用外資達796億美元,對外借款為利用外資主要形式。

    二是1990-2001年,“引進來”迅速發展,“走出去”開始起步。

    1992年鄧小平同志南巡講話以及黨的十四大的政策目標,進一步確立了這一階段對外開放的目標是“按產業政策吸引外商投資”,實施以“市場換技術”的引資戰略。鼓勵大力發展工業制造業以及科學技術和研發領域,對第一和第三產業仍維持限制政策。開放區域上實現了由沿海地區向內陸腹地拓展。開放平臺進一步多元化,建立了楊浦經濟開放區、蘇州工業園區等以引資和對外貿易為主的外向型工業園區。在這一政策指導下,全國引進外資額實現飛速發展,到2000年引進外資額達到593.6億美元,累計實際利用外資額達到3702億美元,連續7年成為全球第二大外資流入國,利用外資方式向質量效益型轉變,生產型以及基礎設施利用外資明顯增多。外資推動中國消費升級向吃飽穿暖轉換,拉動國內輕工業和紡織工業迅速崛起。

    1998-2001年間,在世界第五次并購浪潮的影響下,對外直接投資進入起步階段。此階段的對外投資較為分散,產業優勢不明顯。

    三是2002-2008年,進入大規模“引進來”,逐步“走出去”的階段。

    加入WTO標志著中國進入全面對外開放的新階段,開始實施“引進來”與“走出去”共同發展的戰略,吸收外資的目的主要是“優化資源配置、促進技術進步和推動市場經濟體制的完善”,引資策略轉變為“吸引質量型外資推動產業結構調整”,同時實施“走出去”戰略,資本流動從單向流動向雙向流動轉變。

    這一階段引進外資繼續在數量上保持增長,但是增速放緩。2006年底出口退稅率下調方案推動引資方式上向“直接投資和跨國并購”并重的方式轉變,世界500強中有400多家企業進入中國。引資領域由第二產業進入電信、科技、教育、商貿、旅游、交通等第三產業,跨國公司的技術外溢效應明顯增強,推動整體的產業結構升級,同時引資的地區分布由東部地區向西部地區溢出。2008年實施的“兩稅合一”,推動引資政策由超國民待遇向中性政策轉變,開始向國際投資規則接軌。

    2001年加入WTO之后,中國消費升級拉動房地產、重化工業、重大裝備制造以及電子信息技術等行業的發展,同時一般制造業、裝備制造業、紡織等領域出現產能過剩。2005年匯改制度實施降低了匯率,進一步為企業走出去注入動力。同時,中國與東盟、智利、巴基斯坦簽訂了雙邊自貿協定,以及自2006年11月起開始推行境外經貿合作區建設,成為推動企業對外經濟合作、走出去尋找市場的外在動力。2002-2008年,中國對外直接投資增長速度持續超過30%。

    四是2009-2012年,世界金融危機后“引進來”,“走出去”更趨平衡。

    2008年世界金融危機導致全球經濟格局產生了深刻變革。受關鍵領域重大政策的不確定性影響,全球資本流動出現波動性下滑,但是流入新興市場的比例在2009年超過發達國家。中國作為經濟全球化鏈條上重要的一環,也面臨轉型升級的壓力,利用外資從“高速增長”進入“調整分化、低速平穩增長”階段。

    在這一階段,我國開放型經濟改革的方向是對涉外經濟體制進行調整——包括對外資管理的方式、外資準入的管理、法律法規的調整,進而延伸到國內的體制機制改革,減少審批數量。引資政策側重于促進制造業改造提升,培育戰略性新興產業、促進服務業發展和區域協調發展方面。引資平臺作用日益增強,國家級開發區中2012年吸收的外資和外商投資企業再投資達到507億美元,成為我國吸收外資的重要承載地。

    金融危機后受國內巨額外匯儲備以及國內產業轉型的影響,全球資源資產估值偏低給企業帶來機遇,推動企業走出去步伐明顯加快。中國對外投資實現了逆市上揚,制造業、房地產以及科技信息領域對外投資迅速增長,能源以及礦產領域投資增長速度趨于放緩。同時,表現出以并購投資購買戰略資產實現在發達國家布局的投資日益增多的特點。

    五是2013-2017年,“一帶一路”倡議的推進,自貿區戰略推動新一輪高水平開放,“引進來”進入高質量階段,“走出去”范圍更廣。

    2013年,黨的十八屆三中全會確立了新階段下全面深化改革的路徑,同年,“一帶一路”倡議提出,同時開始實施自貿區發展戰略,進一步改善外資外貿發展的制度和政策環境,表明我國對外開放水平進入了新階段,“引進來”和“走出去”朝著均衡的水平發展。

    這一階段利用外資的特點是堅持“三個不會變”,開始試行負面清單管理模式,進入以制度創新為核心的新一輪改革開放歷程,中國的引進外資環境準入門檻更低,也更加符合國際規則。負面清單管理成為新一輪吸引FDI進入強有力的推進器。引進外資的水平進一步提高,外資結構進一步優化,外資更多地流向高技術產業。2017年,我國實際使用外資1363億美元,成為全球第二大外資流入國。

    針對境外直接投資的監管,修訂《境外投資管理辦法》,確立了“備案為主、核準為輔”的審核模式,極大地簡化了中小企業走出去的流程。同時隨著我國企業國際競爭力的提高以及“一帶一路”建設的推動,走出去進入快速發展階段,投資領域和地區更加廣泛。2014年對外直接投資達到1231億美元,年均增長15.7%,首次接近利用外資水平,標志著中國進入了引入外資和對外投資并重發展的新階段。2015年末,中國對外直接投資存量首次超過萬億美元大關。

    現階段“引進來”與“走出去”的特點

    當前中國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力,實現從高速增長邁向高質量發展的關鍵時期。而從國際資本的凈流動來看,中國正在經歷著從投資輸入國向投資輸出國轉變的關鍵時期,中國開放水平進入了新一輪高水平對外開放的階段。

    一是進入“引進來”與“走出去”的雙輪驅動和良性互動的發展階段。

    經過改革開放40年,中國利用外資促進了國內工業體系的形成以及產業競爭力的提升,推動了經濟的增長。從2014年開始,對外投資的規模開始大于引進外資的規模,同時成為全球第二大對外投資大國、第三大的引進外資大國,中國利用外資從最初的“引進來”為主進入到當前的“引進來”與“走出去”共同發展的階段,在引進外資與對外投資演變40年的過程中,中國雙向投資驅動經濟發展的格局已經形成。

    中國經濟發展已經進入結構調整、產業升級的高質量發展階段,中國融入全球化的方式轉向“參與全球規則的制定,以雙向投資融入全球價值鏈”,由此帶動對引進外資和對外投資需求的變化。

    引進外資進入更重質量和競爭環境的階段,而對外直接投資動機則由尋求能源以及自然資源為主進入尋求市場和技術為主的發展階段。從兩者關系來看,中國已經進入引進外資與對外投資基本平衡的階段,在新的階段實現引進外資和對外投資的協調發展成為提升對外開放水平能力的重中之重。當前我國出口產品質量、檔次和附加值不高等問題尚未得到根本解決,特別是面臨發達國家再工業化和發展中國家低成本競爭的雙重擠壓,傳統競爭優勢減弱,通過“引進來”和“走出去”的良性互動發展推動國內產業結構升級、動能轉換,形成新的競爭優勢成為新一輪高水平開放體制建設的重要內容。

    二是開放型經濟體制由政策性開放逐步轉向制度性開放。

    改革開放40年,隨著中國加入WTO以及主動推動開放型經濟體制的建立,七次修改外商投資產業指導目錄,不斷擴大外商投資準入領域,同時通過削減審批事項,實現了由“正面清單”逐漸過渡到“負面清單”的外資管理體制的改變,在吸引外資政策上則實現了由“超國民待遇”向“準入前國民待遇”、內外資統一的市場準入的制度型開放轉變,新階段更注重在放寬市場準入、營造公平、法制、誠信的營商環境吸引優質外資,同時通過內外資同臺競爭倒逼國內經濟結構轉型和企業改革。在對外直接投資領域則由核準制轉向備案制,同時實現企業對外投資的自主決策和自主經營,同時不斷完善權益保障、貿易救濟、貿易促進與知識產權保護法律體系推動企業參與全球競爭。在不斷提升貿易自由化和投資便利化水平的基礎上,中國正逐步轉向全方位的開放型經濟新體制。

    三是開放型經濟的平臺建設日益多元化。

    吸引外資來看,除各地的經濟技術開放區外,自由貿易試驗區建設成為新階段中國建設開放型經濟新體制的重要試驗田。自貿試驗區憑借制度優勢在吸收外資方面發揮了重要作用,成為各地區吸引外資的新引擎。自2013年設立上海自由貿易試驗區以來,我國已經形成“1+3+7+1”的自貿試驗區試點新格局,成為推動陸海內外聯動、打造對外開放新高地的重要平臺。

    從“走出去”來看,中國除在傳統的推動國際經濟合作的“雙多邊自由貿易協定”方面不斷發力外,還提出了“一帶一路”倡議并大力推動境外經貿合作園區建設,成為新一輪推動中國建設更高水平開放型經濟體制的平臺。“一帶一路”建設的推進有效推動了我國對內對外雙向開放,同時為引進外資和對外投資相互結合、培育國際競爭新優勢提供了平臺。中國在推進“一帶一路”建設過程中,為相關國家或地區的國際產能合作提供投融資支持,同時推動貿易便利化、基礎設施互通、民心相通等建設將為中國企業向沿線國家“走出去”打造良好的軟硬件環境,成為中國企業走出去新的推動因素。境外經貿合作區建設是中國自2006年開始實施的推動企業“走出去”的戰略平臺,它的建設有助于帶動形成產業集聚效應,為國內企業走出去提供更好的信息資源、生產要素、基礎設施等,有助于形成集體走出去,同時促進東道國就業和稅收、提升技術水平。至2017年,中國已建設99個境外經貿合作區,極大地推動了對外投資的發展。

    總體來看,上海自貿試驗區、粵港澳大灣區作為中國下一步改革的試驗田,將為“引進來”和“走出去”的全面開放格局創造新契機。

    中國雙向投資面臨的挑戰和應對

    經過改革開放40年的發展,中國對外開放取得了巨大成就、站上了更高起點,同時也面臨著新的困難與挑戰。

    一是全球保護主義抬頭,逆全球化的影響。

    全球經濟復蘇企穩,但其中的深層次問題尚未解決,仍然面臨許多不穩定不確定因素,同時各國開放進程明顯分化,中美貿易摩擦不斷升級。貿易保護主義以及逆全球化對世界經濟最直接的影響即抬高政策的不確定性,進而帶來對外投資的縮減。據《全球投資趨勢監測報告》,在貿易摩擦影響下,2018年上半年美國的IFDI降幅達到73%。

    美國對中國實施更加嚴格的直接投資審查的趨勢增強,其中301調查中已經提出限制中國在美國的投資并購活動,但未公布具體的投資領域,而針對美國對中興的調查可以判斷,美國對中國企業投資的限制將主要集中在高新技術領域,也即涉及到中國獲取技術型的投資活動,可以預測在未來一段時期內尤其是301調查撤銷之前中國企業在美國的投資活動將受到不同程度的限制。

    對此,對外可以通過加快簽訂雙邊以及區域貿易協定(如RCEP等)、貫徹落實“一帶一路”倡議、加大開放等措施進一步增加在全球貿易規則重構中的話語權,增強在全球貿易治理中的影響力;對內則須堅持深化雙向投資的體制機制改革、加快經濟轉型升級、實施創新驅動戰略,盡快推動一批重大科技項目創新,掌握關鍵領域核心技術,推動企業整體國際競爭力的提升。

    二是歐美國家主導WTO規則改革。

    2018年美日歐等發達國家從自身利益出發,“發力”WTO改革,欲引領下一代國際貿易規則。尤其是,美韓已完成升級版FTA,美墨加達成USMCA,美與日、歐、英也將開啟雙邊貿易談判,意在打造“21世紀高標準”貿易規則。根據當前改革的主要談判內容來看,集中在公平競爭環境、知識產權保護、技術轉讓、產業補貼、國企行為等方面。

    WTO改革將對我國未來的改革開放產生重大影響,主要包括:國有企業海外投資行為的規范,將使歐美國家對國有企業海外投資審查力度加強,強制技術轉讓條款則對未來海外投資獲取技術轉移和技術溢出增加了難度,市場經濟標準條款則對我國已經簽訂的雙多邊貿易協定帶來能否存續的威脅。“寬領域、高標準”的貿易規則客觀上將增加參與國所承擔的義務和成本,也將加大國內制度規范和經濟改革的緊迫性。

    對此,一方面積極加入WTO規則談判,爭取規則制定的主動權,另一方面進一步完善國內市場經濟體系的建設、深化國有企業改革、建設知識產權保護體系,同時進一步推進“準入前國民待遇加負面清單”的管理模式,加大雙邊或多邊投資貿易協定中的負面清單與締約方市場開放談判力度,進而提高“引進來”的質量和“走出去”產業市場選擇的多元化,建設宏觀審慎監管、形成和開放相適應的跨境監管制度。

    作者

    張建平

    商務部國際貿易經濟合作研究院區域經濟合作研究中心主任,研究員

    劉 桓

    商務部國際貿易經濟合作研究院區域經濟合作研究中心博士

     

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